한국 토지소유의 역사 / 개항·광복이후~

한국 토지소유의 역사 / 개항·광복이후~

작성일 : 2023-04-01

자료출처 : 한국민족문화대백과사전

 

1. 개항이후의 토지제도 (일제강점기)

임진왜란 이후 토지의 권리소재가 불명확하였고 토지의 권리관계 이동도 빈번하여 토지제도가 문란해졌다. 1898년 토지측량사무를 관장하는 양지아문(量地衙門)을 설치하여 전국의 양지사무를 관장하였다.

1901년 지계아문(地契衙門)을 설립하고 양지아문을 병합하여 양안을 일부 작성하기도 하였으나, 1903년 지계아문이 폐지되어 토지제도를 정비하려던 업무가 중단되었다.

1876년 개항 이후 표면상 외국인에게는 토지점유가 규제되어 있었으나 개항구 내외의 지역에서도 일본인을 비롯한 외국인이 토지를 점거하였다. 1894년 군국기무처(軍國機務處)에서는 외국인이 국내의 농지, 산림 및 광산의 점유나 매매의 금지조처를 의결하였으나 여전히 외국인에 의한 토지점탈이 성행하였다.

1909년 6월 말 당시 일본인은 택지 661만 평, 논 6981만 평, 밭 1억 658만 평, 그리고 산림원야 4509만 평을 점유하였다. 청국인·러시아인·미국인·영국인 등 그 밖의 외국인은 택지 71결, 논 104결, 밭 134결을 점유하였다.

1905년 러일전쟁에서 승리한 일제는 그 해 11월 통감부를 설치하여 식민정책을 전면화하기 시작하였다. 일제는 상품수출이나 상업자본 침투에 만족하지 않고 당시 중요한 생산수단인 토지 자체를 지배하고자 하였다. 그러나 당시 일제의 상업자본이 대규모의 토지를 소유하기에는 여러 장애요인이 있었다.

그 주된 장애요인은 외국인의 토지소유가 법제상 금지된 점, 토지소유권이 관습상 인정되고 있었으나 법률에 의하여 배타적 사유권이 등기제도 등으로 확립되지 않은 점, 일제의 토지매수에 대하여 농민뿐 아니라 봉건귀족까지도 완강히 반대하는 점 등이었다. 따라서 일제가 토지조사사업을 실시한 것은 근대적인 토지제도를 확립한다는 미명하에 중요한 생산수단인 토지를 점탈하기 위한 것이었다.

일제에 의한 토지조사사업은 1905년 통감부정치의 출현과 더불어 착수되었다. 1906년부터 「토지가옥증명규칙」을 실시하여 토지가옥의 매매·전당·교환 등에 대한 증명제도를 실시하였다. 일제는 1910년 3월 우리나라 정부에 토지조사국을 개설시켜 토지조사를 개시하였는데, 1910년 8월 강점에 따라 조선총독부 임시토지조사국에서 본격적인 토지조사사업을 수행하였다.

1912년 3월에 「조선민사령」·「부동산등기령」·「부동산증명령」을 반포하였고, 이어 1912년 8월에 「토지조사령」을 반포하여 이 사업을 추진해 나갔으며, 1918년 11월에 토지조사사업을 종결하였다. 1910년부터 1918년의 기간에 걸쳐 실시된 이 토지조사사업에는 2410만여 원(圓)의 경비와 300∼400명의 직원이 동원되었다.

이 토지조사사업의 결과 토지를 신고한 일부 친일지주는 배타적 토지지배권을 획득하였으나, 대부분의 농민은 그 동안 보장되어 온 토지에 대한 단순한 경작권마저 박탈당하여 소작농으로 전락하였다.

즉 봉건적 지배층을 등장시킴으로써 부재지주를 창출하였는데, 이들 지주계층은 전체 농경지의 절반 이상을 점유하였다. 1918년에 농민층은 지주가 3.1％, 자작농이 19.1％, 자소작농 39.4％, 소작농이 37.8％를 차지하였다.

한편, 토지조사사업의 종결로 총독부는 29만여 정보를 소유하게 되었고, 일본인의 소유지로 확정된 것이 23만여 정보나 되었는데, 일제는 도시 근교나 삼남지방의 비옥한 토지를 소유하게 되었다. 농경지가 중요한 생산수단이던 당시에 주요한 상품은 농산물인데, 많은 토지를 사유한 일제나 친일지주는 고율의 소작제도를 이용하여 농민이 생산한 대부분의 농산물을 착취하였다.

근대적 자본지대가 초과이윤임에 반하여 반봉건적 생산양식이 지배하던 일제강점기의 소작료는 봉건지대적 성격을 지닌 것이었다. 당시 실시된 소작방법에는 집조법(執租法)·타조법(打租法)·정조법(定租法)의 세 종류가 있었다. 집조법이란 매년 수확기에 이르러 지주측과 소작인이 입회하여 수확측정량을 산정하고 그것을 기준으로 하여 소작료를 협정하는 방법이다.

타조법은 이미 생산된 수확물을 탈곡, 조제한 다음 그 전의 소작료와 비교하여 정하는 방법이다. 정조법은 소작인이 지주와 계약한 소작료를 수확량에 관계없이 수확 후에 공납하는 방법이다. 종자비 및 비료대금은 대체로 소작인이 부담하였다. 1930년의 경우 정조법에 있어서의 소작료율은 논의 경우 최저 2할부터 최고 9할에 달하였고, 밭의 경우 최저 3푼부터 최고 8할에 달하였다.

소작방법이 집조법과 타조법에서 정조법으로 전환됨에 따라 소작료율이 상승하였다. 특히 토지가 일부 계층에 편중 소유됨에 따라 소작권쟁탈전이 격화되어 소작료율이 급등하였고, 소작지에 부과되는 지주부담의 공조공과(公租公課)마저도 소작인에게 전가되었다. 따라서 수많은 소작인들이 고율의 소작료 때문에 생활이 곤란해지자 만주나 간도로 이주하거나 화전민으로 전락하였다.

일제강점기에는 일제에 의한 토지수탈정책이 주종을 이루었다고 할 수 있다. 이러한 연유로 광복 이후 경자유전의 원칙에 따른 토지개혁의 요구가 강력하게 제기되었다.

한국 토지소유의 역사 @pixabay

2. 광복이후의 토지제도

1945년 8월 광복이 되자 소작제도의 개선이 중요한 문제로 대두되었다. 『조선경제연보(朝鮮經濟年報)』에 따르면, 1945년 말 총 농가 206만 5477호 가운데 자립농가는 28만 6824호로 약 14％에 불과하였고, 나머지는 자작을 겸한 소작이나 순소작농이었다.

대부분의 농민은 고율의 소작료 때문에 반노예적인 비참한 생활을 하였다. 이러한 상황에서 남한에 진주한 미군정당국은 1945년 9월 군정법령 제9호로 「최고소작료결정의건」을 공포하였다. 이 법령의 주요 내용은 소작료를 총생산량의 3분의 1을 초과하지 못하도록 하였고, 소작료의 지급형태는 현물지급을 원칙으로 하였으나 소작료의 금납도 인정하였다.

광복과 더불어 동양척식주식회사의 재산과 일본인 및 일본법인이 소유한 농지를 관리할 신한공사(新韓公社)를 설립하였다. 신한공사가 관리해 온 일반농지는 1948년 2월 말의 경우 28만 2480정보로서 남한의 총 경지면적의 13％에 해당하였고, 1947년도 연간 경작료 수입은 13억 5692만 2822원(圓)에 달하였다.

군정법령 제173호 「귀속농지매각령」 및 제174호 「신한공사해산령」에 의해 1948년 3월 신한공사는 중앙토지행정처로 개편되었다. 「귀속농지매각령」의 주요 내용은 해당 농지를 경작하고 있는 소작인에게 우선 2정보를 초과하지 않는 범위 내에서 매각하도록 하였고, 매도가격은 1년 생산량의 3배로 하였으며, 상환방법은 매년 생산량의 20％를 15년간 현물로 상환하는 것을 원칙으로 하였다.

이 법령에 의하여 불하된 농지는 귀속농지 28만 2480정보 중 약 87％에 해당하는 24만 5554정보였다. 비교적 경지정리가 잘 되고 수리시설이 좋은 이러한 귀속농지의 처분은 그 뒤 농지개혁을 하는 데 많은 영향을 미쳤다.

 

a) 농지개혁

 

1948년 8월 15일 미군정이 종식되고 대한민국 정부가 수립되자 「헌법」에 의하여 농지는 농민에게 분배하되 구체적인 내용은 법률로 정하도록 하여 농지개혁을 할 수 있도록 하였다. 1948년 8월 농림부장관은 농지개혁의 필요성을 강조하고 조속한 단행을 선언하였다.

1948년 11월 농림부에서 농지개혁법안의 초안을 발표한 뒤 1949년 2월에 국회에 제출하였고, 한편 국회에서도 산업노동위원회에서 독자적인 농지개혁법안을 만들었다. 국회 본회의의 심의과정에서 각종 수정안이 속출하여 광범위한 수정을 거친 끝에 보상과 상환을 각각 평년작의 15할과 12할5푼으로 하는 「농지개혁법」이 1949년 6월 공포되었다.

농림부는 농지개혁의 연내 실시를 목표로 예산확보를 꾀하는 한편, 전국적인 농지소유 실태조사에 착수하였으나 예산의 부족과 「농지개혁법」의 개정요구로 지연되었다. 국회는 다시 정부의 의사대로 상환액도 15할로 하여 보상액과 일치하도록 하고, 지주에게는 기업자금으로 정부보증하에 융자할 수 있는 지가증권을 발급하기로 한 개정안을 통과시켰다.

1950년 3월 10일 「농지개혁법」의 개정안이 공포되었고, 그 해 3월 25일에 시행령이 공포되었으며, 4월 28일에 시행규칙이 공포되었다. 「농지개혁법」의 제정은 「헌법」 제86조의 정신에 따라 농지를 농민에게 재분배하는 획기적인 농지개혁사업을 실현한다는 목적에서 비롯된 것이다.

이 법의 주요 내용은 다음과 같다. 매수대상농지는 농가 아닌 자의 농지, 자경하지 않는 자의 농지, 호당 3정보 상한을 초과하는 부분의 농지 등이다. 분배면적은 호당 3정보를 초과하지 못하도록 하였으며, 상환액은 평년작 생산물량의 15할로 하되 5년간 균등 납입하도록 하였다.

1949년 6월을 기준으로 완료된 농가실태조사에 따르면 총 매수대상면적은 60만 1048정보였으며, 총 분배예정면적은 귀속농지 23만 2833정보를 포함하여 83만 3881정보로 총 경지면적의 40.2％에 해당하는 규모였다.

농지개혁 대상농지의 매수와 분배가 일단락된 1957년 12월 말 당시 농림부가 집계한 분배농지와 수배농가호수는 47만 22정보에 154만 9532호에 불과하였다. 이 농지개혁의 결과에 대해서는 긍정적인 견해와 부정적인 견해가 있다.

한국 토지소유의 역사 @pixabay

b) 토지의 이용

 

원시사회에서 토지는 사적 소유물이 아닌 촌락공동체의 소유였다. 국가가 형성됨에 따라 공동소유의 관념은 사라지고 일부의 경우를 제외하고는 형식상으로 토지의 소유권은 통치자가 가지고 농민은 각종 부담을 안고 농경지를 경작하였다.

고려 후기나 조선 후기에는 실질적으로 토지의 관리권을 집권 계층이나 대토지소유자가 가지게 되어 매매를 할 수 있는 사실상의 토지소유권이 이들에게 인정되었다고 볼 수 있다.

광복 이후 우리나라의 「헌법」에서는 개인의 토지소유권을 인정하되 재산권의 행사를 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 종래에는 토지의 소유한계를 규정하지 않는 것이 일반 추세였으나, 일부 소수 계층에 편중 소유되어 토지자원의 효율적인 이용이 저해됨에 따라「농지개혁법」에서 1가구당 3정보 이상의 농지를 소유하지 못하게 하였으며, 「택지소유상한에 관한 법률」에서는 일정 면적 이상의 택지를 소유하지 못하도록 제한하였다.

토지는 다른 재화와 달리 공급이 한정되어 있고 용도는 상대적으로 다양하므로 산업화와 도시화가 진전됨에 따라 증가하는 수요를 충족시키지 못하여 많은 문제가 발생한다. 우리나라의 경우 국토면적이 협소하고, 더구나 산지와 농지의 비율이 높아 건물이나 산업시설을 설치할 수 있는 토지는 극히 일부에 지나지 않는다.

『토지공개념연구위원회 연구보고서』에 따르면, 1987년의 경우 총면적 9만 9222㎢ 중에서 산림지 66.2％, 농경지 22.6％, 대지 1.8％, 공공용지 2.0％, 공장용지 0.2％, 기타 7.2％였다. 1970년대 이후 제1차산업 위주의 산업구조에서 제2차산업과 제3차산업의 비중이 높아짐에 따라 택지나 공장용지 등의 수요가 급증하여 지가가 크게 상승함으로써 많은 문제를 발생시키고 있다.

반응형

1988년의 지목별 토지이용상황은 국토면적 9만 9237㎢ 중 농경지 2만 2406㎢, 산림지 6만 5721㎢, 대지 1,879㎢, 공장용지 202㎢, 공공용지 2,013㎢, 하천 2,917㎢, 기타 4,099㎢로 산림지와 농경지가 66.2％와 22.2％를 차지하여 대지와 공장용지는 상대적으로 부족한 상태이다.

1988년 당시 국가가 관리하는 국유지는 1만 4179㎢로서 전체 토지의 14.3％를 차지하고 있으며, 지방자치단체가 관리하고 있는 공유지는 5,429㎢로서 5.8％를 차지하여 국공유지가 차지하는 비중이 전국토의 20.1％에 불과하다. 따라서 사회간접자본시설을 확충하거나 공공주택을 건설하는 데 많은 비용이 드는 등 토지를 효율적으로 이용하는 데 있어 많은 문제점을 내포하고 있다.

 

1975년 이후 1988년까지 도매물가가 3.7배 상승한 데 비하여 지가는 무려 8.4배나 상승하였다. 1989년의 경우 토지소유자 중 상위 5％ 계층이 전국 사유지의 65.2％를 소유하였고, 그 중에서 전국 사유대지의 59.7％와 사유임야의 84.1％를 소유하고 있는데, 이는 개발이익을 얻기 위한 투기목적의 소유가 많다는 것을 의미한다.

한국 토지소유의 역사 @pixabay

법인은 전체 국토면적의 약 4.5％에 달하는 4,496㎢를 보유하고 있으며, 이 중 50만 평 이상을 소유한 법인의 토지가 전체 법인소유토지의 67.4％를 차지하고 있는 등 법인의 경우에도 사실상 비업무용토지를 과다하게 보유하여 불로이득을 도모하는 현상이 문제점으로 대두되었다.

제한된 토지가 일부 계층에 편중되고 산업구조고도화와 도시집중화에 따라 토지가격이 급등하여 불로소득이 일부 계층에 귀속됨으로써 분배의 불공정상태가 심화되어 커다란 사회문제가 되었다. 이에 따라 정부는 1989년에 「택지소유상한에 관한 법률」을 제정하여 우선 일부 지역부터 택지소유상한제를 실시하였다.

또한, 토지의 과다보유를 억제하기 위하여 종합토지세제도를 신설하였고, 개발이익이나 지가급등으로 얻은 불로이득을 환수하기 위해 「개발이익 환수에 관한 법률」과 「토지초과이득세법」을 제정하였다.

일부 생산활동에의 기여도가 낮은 계층에 토지가 편중 소유되어 있는 것은 토지이용의 활성화를 위해서나 자원배분의 적정화를 위해서도 바람직하지 않기 때문에 계속적인 개선조처가 강구되어야 한다.